Le projet de loi sur la fonction publique, a été présenté mercredi 27 mars en conseil des ministres par Olivier Dussopt, secrétaire d’Etat de Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics.

Petit rappel

La fonction publique française, au sens strict, comprend l’ensemble des agents occupant les emplois permanents de l’État et des collectivités territoriales (commune, établissement public de coopération intercommunale, département ou région). Tous ne sont pas fonctionnaires puisqu’environ 20% sont des contractuels. Les premiers relèvent d’un statut ; les deuxième du droit public ou privé.

Le fait d’être fonctionnaire induit des obligations : obligation de se consacrer à sa fonction (interdiction de cumuler son emploi public avec un emploi privé) ; obligation de désintéressement (interdiction de liens avec une entreprise soumise à son contrôle) ; obligation d’obéissance à la hiérarchie (exécuter les tâches confiées, mais aussi… de désobéissance à un ordre manifestement illégal) ; obligation de loyauté (ne pas dénigrer son employeur) ; obligation de réserve  (ne pas utiliser sa fonction pour faire de la propagande) ; obligation de neutralité (ne pas prendre parti) ; obligation de discrétion professionnelle (ne pas divulguer des informations confidentielles).

En contrepartie, le fonctionnaire a droit à une rémunération, une carrière, des congés, une pension de retraite et une protection fonctionnelle s’il est poursuivi dans l’exercice de ses attributions.

Statut, corps : pourquoi ?

Le gouvernement de Vichy rédigea le premier statut des fonctionnaires (dans une perspective corporatiste) qui fut abrogé à la Libération. Puis il y eut la création de l’École nationale d’administration (ENA) par l’ordonnance du 9 octobre 1945 (dont l’existence est menacée actuellement) et ladoption du premier statut général républicain des fonctionnaires défini par la loi du 19 octobre 1946. Ce texte a été voté à l’unanimité par l’Assemblée constituante et préparée par Maurice Thorez, alors vice-président communiste du conseil, chargé de la fonction publique.

L’idée généreuse était d’ouvrir l’accès de la fonction publique « au mérite » et non plus « à la cooptation » et de dépolitiser la Fonction publique en rendant les emplois indépendants des changements de régime.

Dans la pratique, chaque administration a, depuis 1946, multiplié et recruté des profils de fonctionnaires différents, avec des missions spécifiques et classés dans des corps créés spécialement. Il en existait 700 en 2004, chacun avec ses règles et ses instances paritaires gérant les carrières et les mutations. Depuis 2005, le gouvernement a conduit un programme important de fusion de corps de l’Etat permettant de passer de 685 à 380 corps au premier janvier 2010.  305 corps auront été supprimés entre 2005 et 2010 soit près de 50 % de réduction. L’objectif était de n’en conserver que 230 en 2018.

La réduction des corps de l’Etat s’obtient en fusionnant des corps existants (corps des Mines + corps des Télécommunications + corps de Contrôle des Assurances ou encore corps des Ponts et Chaussées + corps du Génie Rural, des Eaux et des Forêts) mais également en mettant en extinction (plus de recrutement) des petits corps dont l’intérêt pour l’Etat s’amenuise (corps des contrôleurs du travail ; corps des adjoints technique de l’imprimerie nationale ; corps des chargés d’enseignement en éducation physique et sportive,…).

 La piste la plus prometteuse pour accélérer la diminution des corps est l’interministérialité, c’est-à-dire de casser les frontières des ministères en créant, par regroupement, des corps d’ingénieurs ou de techniciens généralistes ou des corps d’attachés d’administration ou d’adjoints administratifs pouvant dérouler leur carrière en déclinant plusieurs politiques ministérielles moyennant à chaque fois une petite mise à niveau technique spécifique.

Quels sont les reproches les plus courants faits aux fonctionnaires ?

-       L’emploi à vie (ou plutôt le droit à une carrière)

Chaque fonctionnaire a droit à dérouler sa carrière et si son emploi est supprimé, il est reclassé dans un autre emploi équivalent, ce qui dans les faits signifie qu’il ne connaîtra pas le chômage.

-       Un salaire plus élevé que dans le privé et un avancement automatique indépendant de la performance individuelle.

La contrepartie de ces conditions est une quasi absence de corruption (il y a quand même quelques rares brebis galeuses) et une qualité du service public à la française reconnue à l’international.

-       Un calcul avantageux de la retraite et un âge de départ plus précoce.

Il existe en France, pour le moment, 600 régimes de retraite de base répartis dans 3 grandes catégories : le secteur privé ; le secteur des commerçants, artisans, professions libérales et agricoles ; le secteur public avec l’Etat, les fonctions publiques territoriales et hospitalières et les régimes spéciaux (SNCF, RATP, EDF-GDF,…). Une réforme globale est en chantier

-       Un absentéisme élevé.

Il existe des études sur l’absentéisme dans le privé et dans le public mais elles ne sont pas comparables car celles du privé ne comptabilisent pas les arrêts pour accidents du travail ou congés de maternité alors que celles du public si : mécaniquement il y a plus d’absence dans le public que dans le privé !

-       Un point plus préoccupant (mais moins apparent) est la durée du travail réel des fonctionnaires.

Selon le journal Le Monde du 27 mars : « En moyenne, les fonctionnaires d’Etat travaillent plus qu’avant et au-delà de la durée légale, mais un tiers d’entre eux font moins. C’est ce qu’indique un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) remis à Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, et publié par Le Figaro le 26 mars.

L’IGF, qui s’est intéressé aux « régimes dérogatoires aux 35 heures dans la fonction publique », a relevé « plusieurs cas d’incohérence et de régimes dépourvus de justifications ». Elle considère donc que, « sauf cas exceptionnels, les situations actuelles n’ont pas de raisons de perdurer et impliquent qu’il y soit mis fin ». Cela permettrait, estiment les inspecteurs, d’économiser 30 000 postes. Le gouvernement s’est engagé à supprimer 120 000 emplois de fonctionnaires d’ici à 2022, dont 50 000 dans les administrations d’Etat »

Selon la Gazette des communes : « Rapportés aux effectifs recensés par l’Insee en 2017, l’ensemble des agents travaillant moins de 1607 heures représente ainsi 12,6% de la fonction publique d’État, et 5,47% de l’ensemble des agents publics. Les 190 000 dont le temps de travail inférieur ne paraît pas justifié aux auteurs du rapport constituent, eux, 7,76% de la fonction publique d’État et 3,35% du secteur public dans son entier »

Il existe de nombreuse pratiques traditionnelles comme : « Le(s) jour(s) du maire » ou « Le(s) jour(s) du ministre » qui sont des octrois gracieux de congés supplémentaires, sans aucun autre fondement que la coutume.

Les grandes lignes de la réforme envisagée.

-       La réforme des instances de dialogue social.

Objectif : réduire le temps passé dans de nombreuses réunions de routine.

A l’instar de ce qui a été fait pour le privé, fusionner en une seule instance les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) et les comités techniques paritaires (CTP) (consultatifs sur toutes les questions collectives telles l’organisation de l’administration)

Les fonctionnaires font l’objet d’un suivi individuel attentif et tatillon de commissions administratives paritaires (CAP) composées à part égale de représentants de l’administration (désignés) et du personnel (élus). Ces instances se réunissent régulièrement plusieurs fois par an pour donner un avis sur les demandes de mutation, les avancements, les promotions… toutes actions dont la majorité ne pose aucun problème. Elles se réunissent également en tant que de besoin pour les problèmes disciplinaire et proposer les sanctions. Il est envisagé que dorénavant elles ne soient plus saisies que des litiges.

-       Le recours accru aux contractuels.

Objectif : introduire de la flexibilité dans la gestion des ressources humaines. Etre plus réactif pour associer les bonnes compétences aux besoins nouveaux. Faire des économies budgétaires. Recruter temporairement des profils hyper pointus pour la haute administration.

Un agent sur cinq aujourd’hui n’est déjà pas statutaire. Pour remplir les missions de service public les administrations recrutent des personnels sous contrat de droit public. Ils peuvent être en CDD longue durée ou en CDI. A la différence des titulaires, il n’y a pas de déroulement de carrière ni d’avancement automatique. Le renouvellement du contrat à son échéance n’est pas automatique non plus.

Sur le modèle du secteur privé, un « nouveau type de contrat à durée déterminée », « le contrat de projet », serait créé pour des « missions spécifiques ». Valable pour toutes les catégories, d’une durée maximale de six ans et minimale d’un an, il n’ouvrirait droit ni à un CDI, ni à une titularisation. Une indemnité serait prévue en cas de rupture anticipée.

-       Faciliter les mobilités de fonctionnaires entre fonctions publiques et vers l’extérieur.

Objectif : introduire de la flexibilité dans la gestion des ressources humaines. Etre plus réactif pour associer les bonnes compétences aux besoins nouveaux. Gérer plus facilement les sureffectifs lors des restructurations et des évolutions de mission de l’administration. Faire des économies budgétaires.

Un flux d’échange entre administrations existe déjà par le biais de détachements (limités à 2 x 5 ans) mais il faut qu’il y ait un poste budgétaire d’accueil équivalent pour positionner le fonctionnaire transfuge au même niveau de rémunération. La multiplicité des corps est un obstacle. Le fonctionnaire continue à cotiser pour la retraite des fonctionnaires et bénéficie toujours des avancements d’échelon pour sa carrière.

Un flux de départ de l’administration existe également par le biais de mises en disponibilité. En disponibilité (limitée à 2 x 5 ans), le fonctionnaire ne cotise plus pour la retraite des fonctionnaires et ne bénéficie plus des avancements d’échelon. Il peut exercer une activité salariée, commerciale ou libérale. Une partie des fonctionnaires en disponibilité finissent par démissionner et terminent leur carrière dans le privé, aux conditions de retraite du privé.

-       Prévoir la possibilité de « plan de départ volontaire »

Objectif : introduire de la flexibilité dans la gestion des ressources humaines. Gérer plus facilement les sureffectifs lors des restructurations et des évolutions de mission de l’administration. Faire des économies budgétaires.

Contrairement aux départs en disponibilité, pas de possibilité de retour mais perception d’une indemnité de départ (équivalent à une prime exceptionnelle de restructuration du privé) incitative.

-       La rémunération au mérite

Objectif : motiver les meilleurs en les récompensant financièrement.

Note préliminaire : il y a 2 fois plus de syndiqués dans la fonction publique que dans le secteur marchand et associatif (source ministère du Travail) ce qui intrinsèquement serait plutôt une force.

La gestion paritaire avec les organisations syndicales par le biais des CTP et CAP amène à privilégier l’égalité à l’équité : les syndicats préfèrent le traitement uniforme (égalité) à la distinction de la qualité du service rendu (équité) qui contient, objectivement, des risques de subjectivité.

Pour les agents partisans du service minimum, l’égalité est un bon principe car elle assure une progression linéaire de la rémunération tout au long d’une vie professionnelle dépourvue par principe d’aléas économiques.

Pour les agents au-dessus de la moyenne, la reconnaissance sonnante et trébuchante est une source de motivation supplémentaire, en plus de l’estime de soi. Des erreurs, des injustices et des passe-droits sont possibles et ce devrait être le travail des syndicats de lutter pour les faire cesser. C’est sans doute plus difficile que de maintenir préventivement tout le monde dans le même peloton en empêchant les échappées.

Réflexions personnelles

Quand ils titularisent un jeune fonctionnaire, l’Etat ou la collectivité locale s’engagent pour au moins 42 ans. La moindre erreur de casting est dramatique et il faut reconnaître qu’il y en a. Comme dans toute organisation humaine, il y a des beaux parleurs inefficaces, des incompétents, des paresseux, des filous,…. Ce n’est pas d’avoir la garantie de l’emploi qui fait que certains fournissent un excellent travail et s’épanouissent dans des missions valorisantes ; par contre cette garantie de l’emploi empêche concrètement de sanctionner les mauvais.

Embaucher plus de contractuels motivés et correctement payés ne devrait pas nuire à la qualité du service rendu et en parallèle rendre plus facile la séparation d’avec ceux qui ne donnent pas (sciemment) satisfaction.

Déléguer une mission publique au secteur privé a mécaniquement plusieurs effets bénéfiques sur l’économie nationale.

-       On allège d’abord la dépense publique en faisant l’économie du coût de fonctionnaires (c’est bon pour le déficit budgétaire).

-       Dans le même temps le secteur privé va compenser, partiellement au moins, les pertes d’emploi par des embauches (c’est bon pour les statistiques du chômage) mais en plus il va générer du Chiffre d’Affaires (c’est bon pour la croissance du PIB marchand et les recettes fiscales).

Finalement, plutôt que le service soit payé par l’ensemble des contribuables, ce sont ceux qui le consomment réellement qui vont le payer : ce n’est pas injuste !