Action Publique 2022 et réforme de la Fonction Publique

Exposé

Le 13 octobre 2017, le Premier Ministre a mis en place un groupe de travail d’une quarantaine d’experts de tous horizons nommé « Comité Action Publique 2022 » afin de réfléchir et faire des propositions sur 21 politiques publiques, avec trois objectifs : améliorer la qualité de service pour les usagers – améliorer les conditions d’exercice du métier pour les agents publics – baisser la dépense publique pour les contribuables.

Le rapport a été finalisé en avril 2018 mais sa présentation officielle n’a jamais été faite. Il a été diffusé officieusement par une organisation syndicale en juillet 2018.  Il est  consultable sur : http://www.courrierdesmaires.fr/76706/action-publique-2022-telechargez-le-rapport-dans-son-integralite

Ces experts concluent que la hausse continue de la dépense publique ne résoudra pas les défis posés et qu’il faut cesser d’opposer l’excellence du service public et la baisse des dépenses publiques, ces deux objectifs étant compatibles à condition d’opérer un changement de modèle. Le comité appelle à clarifier et simplifier les systèmes devenus trop complexes. Il rappelle que le service public français constitue un facteur d’attractivité pour les investisseurs étrangers et que 85% des Français jugent leur service public utile. Il attire aussi l’attention sur le fait que la dépense publique française s’établit en 2017 à 56,5% du PIB pour 47,1% en zone Euro et 43,9% en Allemagne.

Le comité conclut que nous devons diminuer notre déficit budgétaire principalement via la baisse du poids de la dépense publique dans l’économie.

Le premier Ministre vient de présenter lundi 29 octobre les grandes lignes qu’il a retenues pour la réforme de la Fonction Publique : il faut que l’Etat réduise son train de vie pour diminuer son déficit. L’objectif affiché est de baisser de 60 milliards d’euros la dépense publique d’ici à la fin 2022 (2,6% du PIB). Une gageure si l’Etat ne s’attaque pas à la masse salariale des fonctionnaires - un tiers environ de son budget ! - et donc à leur nombre. Les quatre grands axes  dévoilés:

-       Suppression de 50 000 postes dans la fonction publique d’Etat d’ici 2022

-       Mise en place de plan de départs volontaires aidés substantiellement

-       Extension des possibilités de recrutement de fonctionnaires hors statut

-       Rémunération au mérite et « indicateurs d’efficacité »

Sans l’avouer ni le désavouer, le gouvernement met en musique des préconisations du comité AP 2022.

Dans la proposition « Bâtir un nouveau contrat social entre l’administration et ses collaborateurs » le comité préconise d’offrir d’avantage d’agilité et de souplesse aux employeurs publics et leur donner des marges de manœuvre accrues dans leur politique de recrutement. Moyens : assouplir le statut des fonctionnaires ; élargir le recours aux contrats de droit privé comme voie « normale » d’accès à certaines fonctions du service public ; mettre en place une gestion active de l’emploi en accompagnant à la reconversion professionnelle et en prévoyant le cas échéant des plans de départ volontaire en cas de restructuration de service. Favoriser les expériences croisées Etat / Collectivités territoriales / Hôpitaux

Le comité AP 2022 recommande également de sortir de la culture de la norme, c’est dire d’un contrôle a priori pour favoriser une culture de la responsabilisation locale avec des contrôles a posteriori. Cela permettrait de déléguer les missions non régaliennes ou stratégiques à des agences ou des collectivités territoriales.

La proposition 18 du comité AP2022 s’intitule : « Supprimer les doublons et améliorer le partenariat entre l’Etat et les collectivités territoriales » et a commencé à produire des effets si on en juge par des annonces de cet été : les conseillers sportifs, fonctionnaires de la Jeunesse et des sports, mis à disposition des fédérations vont être redéployés et le corps mis en extinction. De même Bruno Lemaire (ministre de l'Economie) a annoncé que 70% des effectifs des DIRECCTE dévolus au développement économique allaient être supprimés en 2019, cette mission ayant été attribuée par la Loi NOTRé (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) aux Conseils régionaux.

Cela s’est traduit également par une injonction du Premier Ministre cet été demandant aux administrations centrales de faire des propositions de rationalisation de leurs missions et organisations et dans le même temps aux préfets et directeurs régionaux et départementaux de faire des propositions d’abandon et/ou rationalisation des missions et des organisations (mises en commun de moyens-supports, mutualisations, etc.) Les arbitrages seront rendus au dernier trimestre et appliqués dès 2019. Sont sur la sellette les missions concernant la Jeunesse et la vie associative, l’Action sociale et la solidarité, la Formation initiale et professionnelle, l’Aménagement, l‘énergie et le climat, le Transport ferroviaire et routier,…

La machine est cette fois résolument « en marche » et produira vraisemblablement des effets car le problème a été pris dans le bon sens. Avec la RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques) qui avait aussi l’ambition de réduire le nombre de fonctionnaires, Nicolas Sarkosy avait piloté par les moyens : on ne remplaçait pas un fonctionnaire sur deux lors d’un départ. Un gardien de musée recruté pour deux partis en retraite ; un policier recruté pour deux départs, comme si la pénurie avait les mêmes effets pour la population. Désastreux !

La MAP (Modernisation de l’Action Publique) de François Hollande avait le même objectif de réduction de la masse salariale publique, mais avec un peu plus de négociations avec les partenaires sociaux et de précautions quant aux conséquences des réfactions de personnel (le manque d’un gardien de musée n’ayant pas les mêmes conséquences potentielles sur la population que le manque d’un policier en banlieue ou d’une infirmière aux urgences).

AP2022 a posé la question du rôle de l’Etat, Politique publique par Politique publique, et de son articulation avec les collectivités ce qui a permis de s’interroger sur le maintien de certaines missions n’ayant plus la masse critique ou sur la simplification de strates historiques empilées. C’est courageux et porteur d’espoir même si, socialement et humainement, il faut l’accompagner correctement pour les fonctionnaires de base en place qui n’ont pas de responsabilités dans les errements antérieurs, contrairement à la haute fonction publique qui a pris les décisions.

Réflexions personnelles

Quand on titularise un fonctionnaire, on s’engage pour au moins 42 ans. La moindre erreur de casting est dramatique et il faut reconnaître qu’il y en a. Comme dans toute organisation humaine, il y a des beaux parleurs inefficaces, des incompétents, des paresseux, des filous,…. Ce n’est pas d’avoir la garantie de l’emploi qui fait que certains fournissent un excellent travail et s’épanouissent dans des missions valorisantes ; par contre cette garantie de l’emploi empêche concrétement de sanctionner les mauvais. Embaucher plus de contractuels motivés et correctement payés ne devrait pas nuire à la qualité du service rendu et en parallèle rendre plus facile la séparation d’avec ceux qui ne donneraient pas (sciemment) satisfaction.

Il y a cependant un risque, mais qui n’en est pas forcément un si les allez et retour public/privé sont favorisés ; les meilleurs éléments du Public risquent d’être aspirés par le Privé. A l’Etat de se donner les moyens d’attirer en retour des « cadors » du Privé, ce qui n’est pas possible actuellement avec les barèmes de rémunération publique inférieurs aux salaires des « pointures » du Privé. Cela se vérifie notamment dans les universités où il est très compliqué de sédentariser les meilleurs chercheurs qui triplent leurs rémunérations dans les laboratoires américains.

Partir de l’objectif (le service attendu par la population) pour dimensionner ensuite les moyens justes nécessaires pour l’atteindre est du bon sens. Abandonner des choses que l’on fait mal ou en double avec d’autres mieux armés pour le faire ou dont l’utilité a été perdue de vue, relève aussi du bon sens. La démarche AP2022 me semble relever de cette logique et ne doit donc pas être condamnée par principe car elle va induire des remises en cause et des changements d’habitudes. C’est sur l’accompagnement de ces phénomènes que doivent se concentrer les organisations syndicales et non pas sur la défense d'un statuquo conservateur.

Un point n’est pas suffisamment mis en exergue.

Déléguer une mission publique au secteur privé a mécaniquement plusieurs effets bénéfiques sur l’économie nationale : on peut d’abord alléger la dépense publique en faisant l’économie du coût de fonctionnaires (c’est bon pour le déficit budgétaire) ; dans le même temps le secteur privé va compenser, partiellement au moins, les pertes d’emploi par des embauches (c’est bon pour les statistiques du chômage) mais en plus il va générer du Chiffre d’Affaires (c’est bon pour la croissance du PIB). Finalement, plutôt que le service soit payé par l’ensemble des contribuables, ce sont ceux qui le consomment réellement qui vont le payer : ce n’est pas injuste !

De surcroît, l’Histoire a un poids qui finit par être lourd et complique la vie des administrés.

Donnons un exemple pour illustrer ce propos. Dans les années 80, la police de l’eau était saucissonnée. Les eaux souterraines dépendaient de diverses administrations : potable  elle relevait des DDASS (action sanitaire) ;  l’eau dans les ballastières et les carrières ou minérale dépendait des DRIRE (ex Mines… de minérale bien sûr) ; les autres usages étaient soumis aux autorisations des DDAF (agriculture). Les eaux de surfaces relevaient d’autres mécanismes : l’eau des cours d’eau était régulée pour les rivières navigables ou qui l’avaient été (même plusieurs siècles avant) par VNF (voies navigables) et pour les autres par les DDAF (agriculture). Les DRIRE intervenaient encore pour contrôler les rejets d’eaux usées des installations industrielles classées pour la protection de l’environnement, les DDAF faisant la même chose pour les élevages classés pour la même raison. Facile de s’y retrouver non ?

Heureusement, cela a été simplifié et les différentes directions ont déjà été bien regroupées en 2010. Avant : 21 direction régionale dans 22 régions et 14 directions départementales dans chaque département. Après : 10 directions régionales dans 13 régions et 9 directions départementales par département. Les moyens (le contenant) ont été regroupés par grandes catégories de missions, mais celles-ci n’ont pas été passées au tamis pour ne garder que ce qui découle bien de la responsabilité de l’Etat (le contenu). AP2022 a fait ce travail.    

Rappel : comment et pourquoi un statut des fonctionnaires ?

A la révolution française l’Etat entreprit des créer des relais chargés d’appliquer les lois et de faire fonctionner l’Etat. Napoléon 1^er commença à réorganiser ces emplois et à homogénéiser les attributions et les salaires. La haute fonction publique était de facto réservée aux notables et à leurs enfants, le recrutement s’effectuant par cooptation au sein des mêmes milieux. Pour les fonctionnaires des catégories inférieures, le recrutement s’opérait dans les milieux modestes, avec des possibilités d’avancement limitées.

 En 1848, Hippolyte Carnot, ministre de l’Instruction publique, fonda une École d’administration pour former la haute fonction publique. Son existence sera brève mais l’idée rejaillira sous la III  République avec en 1876, la création à nouveau d’une école nationale d’administration, projet qui échouera finalement. Parallèlement, en 1872, le journaliste Émile Boutmy créera l’École libre des sciences politiques, qui aura pour principale vocation la préparation des concours administratifs. Mais Jules Ferry ne réussit pas à la nationaliser en 1881.

Le gouvernement de Vichy rédigea le premier statut des fonctionnaires qui fut abrogé à la Libération puis il y eut la création de l’École nationale d’administration (ENA) par l’ordonnance du 9 octobre 1945 et l’adoption du premier statut général républicain des fonctionnaires défini par la loi du 19 octobre 1946. Ce texte a été voté à l’unanimité par l’Assemblée constituante et préparée par Maurice Thorez, alors vice-président communiste du conseil, chargé de la fonction publique.

L’idée généreuse était d’ouvrir l’accès de la fonction publique « au mérite » et non plus « à la cooptation » et de dépolitiser la Fonction publique en rendant les emplois indépendants des changements de régime

Les dernières modifications sensibles datent de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Loi dite loi Le Pors. (Anicet Le Pors était un des quatre ministres communistes des gouvernements Mauroy)

Ce qui est intéressant c’est l’article 24 de ce statut qui dit que : la cessation définitive de fonctions qui entraîne radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire résulte :

1° De l'admission à la retraite

2° De la démission régulièrement acceptée

3° Du licenciement (rupture à l’initiative de l’employeur du contrat de travail)

4° De la révocation (exclusion disciplinaire)

Très clairement, statutairement, les fonctionnaires n’ont pas d’emploi « à vie » : ils peuvent être révoqués ou licenciés.

Dans les faits, révocations ou licenciements sont rarissimes : la combinaison des obstacles administratifs (recours, commissions paritaires, etc.) alourdit et allonge tellement le processus que la solution de facilité pour la hiérarchie est de faire la part du feu et d’ignorer les fainéants, inadaptés et autres parasites, pour atteindre les objectifs avec les seuls fonctionnaires honnêtes qui, heureusement, sont la majorité.

Depuis 2005, le gouvernement a conduit un programme de fusion de corps important permettant de passer de 685 à 380 corps au premier janvier 2010.  305 corps auront été supprimés entre 2005 et 2010 soit près de 50 % de réduction.